Эксперты и практики рынка госзакупок обсудили на форуме в Высшей школе экономики, как должна меняться процедура в новой обстановке, часто требующей быстрых решений при заказе необходимых лекарств, комплектующих и продуктов. Ученые, представители госорганов и частных компаний полагают, что следует сохранить конкуренцию и прозрачность закупок, но учитывать санкционные риски для их участников.
Международный центр конкурентного права и политики БРИКС при ВШЭ и Ассоциация комплаенс-менеджеров провели дискуссионный форум «Законодательство о контрактной системе — 2022: изменения правового регулирования. Антимонопольный комплаенс в контрактной системе».
Модератор форума Вадим Соловьев, председатель правления Ассоциации комплаенс-менеджеров, подчеркнул важность понимания законодательства о госзакупках и антимонопольного комплаенса в новых условиях и передал слово профессору кафедры управления государственными и муниципальными заказами факультета социальных наук ВШЭ Андрею Цариковскому.
Андрей Цариковский напомнил, что в советский период действовал принцип «одна задача — один исполнитель» для концентрации ресурсов. Учреждения и ведомства закупали нужные им товары у единственных поставщиков. В 1990-е годы с появлением рыночной экономики и конкуренции государству пришлось столкнуться с новым вызовом. Закупки товаров и услуг по завышенным ценам или использование госзакупок в личных целях стали регулярным явлением. Законодательство о тендерах было расплывчатым, а проводимые в его рамках конкурсы — часто формальными. Он вспомнил, как один из участников конкурса, «крепкий хозяйственник» советской закалки, пытался заранее узнать, кто победит в одном из тендеров.
Принятые в 2000-е и 2010-е годы законы о госзакупках отличались, но имели общую идеологию, основанную на использовании преимуществ конкуренции при росте рынка и открытости страны и возможности привлечь поставщиков из других стран. Законы предусматривали информационное равенство участников рынка госзакупок.
В середине 2000-х годов можно было работать планово и не торопясь, откладывать решение наиболее острых проблем до согласования интересов игроков. Андрей Цариковский также отметил, что авторы законов о госзакупках заложили в них презумпцию недобросовестности чиновника.
Пандемия и санкции резко изменили ситуацию. «Возможно, придется не заплатки ставить, а принимать принципиально новый закон, хотя, вероятно, можно работать по нынешним законам, и мы поймем на форуме, в каком направлении надо видоизменять систему», — сказал Андрей Цариковский.
Референт Экспертного управления президента Фатима Андиева поблагодарила ВШЭ за возвращение очного формата обсуждения и возобновление диалога с заказчиками. «Всем участникам закупочного процесса нужны понятные решения, на это надо ориентироваться Минфину и ведомствам», — считает она.
Заместитель директора департамента бюджетной политики в сфере контрактной системы Минфина России Виктория Цыбульская подчеркнула, что пандемия подтвердила эффективность и устойчивость контрактной системы, принятые поправки не изменили сути ее процедур.
Санкции и текущая экономическая ситуация влияют на закупочную систему, но ее нормативный базис помогает своевременно реагировать на новые вызовы. Экстренно принятый новый закон позволит оптимизировать контрактную систему. Нынешние сроки закупок, отметила Виктория Цыбульская, сокращены до минимальных. Их снижение возможно после соглашений со странами ЕАЭС, консультации с ними запланированы на декабрь.
Сейчас, полагает она, заказчик может испытывать сложность в определении процедур закупок, поскольку в поправках в действующий закон одни и те же нормы были описаны разными терминами, так что заказчики вынуждены обращаться в Минфин за разъяснениями. Новый закон написан более ясно, его нормы не допускают двойного толкования, в соответствии с ним отредактированы многие нормативно-правовые акты.
В закон внесены и санкционные дополнения: например, в реестр недобросовестных поставщиков не включаются компании, не сумевшие выполнить обязательства из-за санкций, но компания, отказавшаяся поставить товары или услуги вследствие санкций против заказчика, будет внесена в реестр.
Расширен перечень случаев, в которых заказчик может не проводить конкурс и пользоваться единственным поставщиком. Разрешено изменять цену контракта в случае возникновения не зависящих от исполнителя обстоятельств. Такие решения могут принять комиссия правительства, исполнительная власть региона или муниципального образования. Это решение позволяет заказчику получить необходимые ему товары или работы и продолжить выполнение контракта в быстро меняющихся обстоятельствах.
Вадим Соловьев отметил, что Ассоциация комплаенс-менеджеров намерена изучать ситуацию с изменениями в госзакупках и сообщать мнение поставщиков товаров и услуг исполнительной и законодательной власти. Он считает, что революционные изменения законодательства о госзакупках не нужны, важно обеспечить научно обоснованный плавный переход.
Андрей Цариковский полагает, что следует перейти от жесткого регулирования поставок к рамочному законодательству, больше отвечающему новой реальности.
Директор Международного центра конкурентного права и политики БРИКС НИУ ВШЭ Алексей Иванов считает, что нынешнее антимонопольное законодательство в России слишком противоречит духу конкуренции. «У нас создана концентрированная формалистическая система, она закуклилась», — сказал он. По его мнению, в законодательстве о закупках много коллективной безответственности, вследствие которой состоявшиеся конкурсы не приводят к выполнению задачи.
Он полагает, что важно создать площадку для содержательной дискуссии с участием государственных органов, бизнеса, юристов, где могли бы обсуждаться положение в госзакупках и инициативы по его улучшению. «Сейчас важно учитывать: система распадается на два контура. Один из них будет совсем закрытый, он будет отключаться от внешнего наблюдения. Не хотелось бы, чтобы вслед за закрытым контуром закрывалось остальное. Выстроить эту систему очень важно. Многие страны переживали нечто подобное, от Ирана до ЮАР, где проблема адаптации к режиму санкций была достаточно острой», — считает Алексей Иванов.
Он отметил, что относительно успешное прохождение санкционного периода в этих странах обеспечило бурное развитие малого и среднего бизнеса в рыночном секторе экономики. «У меня есть план тем, которые я хотел бы предложить: например, вопрос параллельного импорта и его легализации, в том числе допуск параллельных импортеров до госзаказа, что позволит снизить расходы», — подытожил Алексей Иванов.
Заместитель гендиректора Информационно-аналитического центра в сфере здравоохранения г. Москвы, член правления Ассоциации комплаенс-менеджеров Павел Тихомиров пояснил, что суть процедуры антимонопольного комплаенса — это разъяснение соответствия действий учреждений и компаний антимонопольному законодательству, оценка рисков и ответственности за его несоблюдение.
Комплаенс предполагает, что при выработке решения оно добровольно проверяется на соответствие закону. Активизация процедур комплаенса вызвана значительной административной ответственностью и рисками уголовного преследования за нарушение антимонопольного законодательства.
Его процедура может быть поручена подразделению, занятому внутренним аудитом и контролем, или распределена между отдельными направлениями деятельности учреждения или компании.
Особое внимание следует уделять комплаенсу в закупках услуг, где отмечается повышенный риск привлечения к ответственности: реклама, консалтинг и работы, по которым сложно определить факт исполнения и сравнить с аналогами на рынке (страхование, ремонт, НИОКР, аутсорсинг персонала).
Павел Тихомиров напомнил, что термин «комплаенс» пришел в госзакупки и антимонопольную практику из медицины, где он означает добровольное следование пациента режиму и лечению, прописанным врачом. «Давайте не будем допускать острых заболеваний и хронической патологии», — призвал он участников дискуссии.
На его взгляд, компаниям выгодно снижать риски и не допускать нарушений, чреватых многомиллионными штрафами или включением в реестр недобросовестных поставщиков.
На форуме также выступили начальник Управления по контролю в сфере контрактных отношений Федерального казначейства Елена Беликова, исполняющий обязанности начальника Управления контроля размещения государственного заказа и государственного оборонного заказа ФАС Ольга Горбачева и завкафедрой конкурентного права РАНХиГС Андрей Тенишев.